1 引言

　　自从2000年广州战略规划以来，战略规划 成了中国城市规划界的流行术语，不少城市纷纷编制了战略规划 。与此同时，战略规划也成了争论的主要话题之一（王凯，2002；张兵，2002；戴逢、段险峰，2003；李晓江，2003）。对于战略规划，中国的规划界大致有两种看法。一种看法是战略规划因其战略性，可以从城市长远考虑，甚至是畅想。的确不少城市在这个思想指导下编制了自己的“宏伟蓝图”。这样的战略规划给政府、开发商以巨大的信心，但是如何实现这样的目标？规划没有回答。另一种看法是战略规划应是面向实施的。吴良镛、武廷海（2003）指出“为了有效地满足将来发展的需要，规划关注的重点不是去寻找‘理想的终极蓝图’，提出一个详细的空间利用理想方案，而是选择若干‘可能的实施途径’，力图解决具体问题；随着行动计划的滚动实施，城市空间发展逐步向‘理想状态’逼进（注意，所谓‘理想状态’，其本身也是动态变化的），从而真正地把理想与现实沟通起来。”这一看法从理性规划的角度重新诠释了战略规划，引人深思。规划如果不能实施，规划还有什么用呢？

　　本文同意战略规划应面向实施的看法，并以广州为例阐述战略规划是如何推动一系列行动的，由此总结战略规划应有的特征和本质。

2 作为行动的战略规划

2.1 战略规划背景：挑战和机遇的应对

　　改革开放20多年来，以广州为中心的珠江三角洲城市群的迅速崛起，日益成为国际社会关注的焦点。广州充分利用和发挥自身优势，有力地推动了城市现代化建设的步伐。然而广州发展到2000年感受到了巨大的挑战。一方面是来自区域的挑战。随着外资在珠江三角洲发展中的主导作用，香港迅速取代了广州在珠江三角洲区域经济中的作用，广州在珠江三角洲中的地位下降。1980年时广州占珠江三角洲工业总产值的62.82％，1984年下降到51.3％，到1990年已经下降到24.39％，1999年只有18.17％。另一方面挑战来自广州内部。首先，由于县级市具有相对独立性，使广州长期以来的空间发展限于市区1400多平方公里的范围，空间布局难于优化。由于上面的原因，1996年上报的城市总体规划急于寻找发展的空间，北翼大组团的开发强化了以旧城为中心的城市格局，必然导致旧城开发强度居高不下和交通的聚焦，加剧城市问题。由此，广州旧城发展面临着危机。第一，旧城改造“见缝插针”，无法形成高质量公共空间，难以合理布局公共设施，基础设施超负荷运行。第二，建成环境恶化。现状用地界线作为征地边界，异形土地产生异形建筑。沿繁华商业区的高架道路“外科手术式”的市政建设严重影响城市环境。第三，高层建筑“遍地开花”，旧城改造高层高密度的失误加剧了广州原已十分拥挤的局面。第四，历史环境“大拆大建”，历史文化名城保护的防线退到“文物保护单位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色即将丧失。

　　在挑战的同时，广州迎来了新的机遇。这一机遇来源于新的行政区划调整。2000年6月花都、番禺撤市设区，市区面积由原来的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里，为广州城市空间的拓展和城市的可持续发展提供了新的契机。

　　由此带来一个问题，正在上报的总体规划方案已经变得没有意义。但是广州需要及时调整发展战略以面对新的机遇和挑战。传统总体规划由于编制时间过长、缺乏弹性而无法胜任广州当前的需要，由此产生了战略规划（广州市城市规划局等，2001）。

2.2 从战略规划咨询到战略规划纲要

　　广州市人民政府于2000年6月邀请中国城市规划设计研究院、清华大学、同济大学、中山大学和广州市城市规划勘测设计研究院等五家国内著名规划设计单位开展了广州总体发展概念规划咨询活动。中国城市规划设计研究院认为中国正处于快速城市化时期、广州正处于经济社会高速发展时期，广州应采取跨越式发展模式，实行“北抑南拓、西调东移”的空间发展策略，在广州南部地区建设珠三角的核心区。清华大学提出了知识经济时代的打破行政区划的网络城市概念，认为广州未来的城市发展不但要在市域范围内对城市功能、人口、产业等进行有效疏解，还应与珠江三角洲其它城市协同考虑城市的整体疏解与聚集。同济大学认为广州在近期应实行内聚式发展，通过内聚来增强城市的综合功能和实力，在基本完成内聚后再走向疏解和全市域均衡发展，即走向远期的外延式发展。中山大学提出基于现行城市规划理念及IT影响下的不同的城市空间结构模式方案。广州市城市规划勘测设计研究院则基于生态观念提出了广州城市总体发展模式“从‘云山珠水’向‘山城田海’”演变，在更大的空间尺度中寻求平衡发展，对城市的空间结构调整采取“分散的集中化战略”，提出了“巨型绿心”和“一江多岸”两个空间结构方案。

　　2000年9月3日—4日，广州市人民政府邀请全国规划、建筑、交通、生态专业的著名专家成功地召开了“广州城市总体发展概念规划咨询研讨会”，同时结合五家规划咨询单位提出的规划概念与方案，对广州整体的发展策略、思路及方向等重大问题进行了充分探讨。概念规划咨询研讨会达成了以下六个方面的共识：
1、广州是华南地区的中心城市，还将面临持续快速增长，广州应当建设成为现代化国际性区域中心城市；
2、广州的发展应以区域的共生共荣为前提，加强区域分工与合作，形成区域合作的珠江三角洲“组合城市”，在区域整体协同发展中再创新优势；
3、广州应协调发展传统产业、高新技术产业和服务业，强化教育产业的地位，实行科教兴市；
4、城市空间结构应从单中心向多中心转变，采取“北抑、南拓、东移、西调”的发展战略；
5、必须加强生态环境的保护与建设，重视北部山区、南部珠江口地区的生态维护以及城市组团间绿化生态隔离带的建设，把广州建设成为山水型生态城市；
6、要优先发展公共交通，重视城市轨道交通建设，完善高快速路与快速轨道构成的双快交通体系。

　　　　　　　

　　在以上共识的基础上，2000年10月广州市城市规划局组建了专门的“广州城市总体发展战略规划深化工作组”，着手开展战略规划的综合与深化工作，并形成了《广州城市建设总体战略概念规划纲要》。

　《纲要》主要包括四个部分的内容。第一部分是城市发展战略目标，纲要确定为一个繁荣、高效、文明的国际性区域中心城市；一个适宜创业发展、又适宜居住生活的山水型生态城市。第二部分是城市土地利用，重点提出了东、南部为广州都会区发展的主要方向，都会区空间布局的基本取向为：南拓、北优、东进、西联。第三部分为城市生态环境，提出广州城市建设的自然格局从传统的“云山珠水” 跃升为具有“山、城、田、海”特色的大山大水格局。第四部分城市综合交通，提出了空港、港口、铁路、城市快速轨道方面的规划。

2.3 战略规划实施总结

　　2003年11月，广州市政府再次邀请原先战略规划咨询的五家单位进行广州市城市总体发展战略规划实施总结工作。在《广州市城市总体发展战略规划实施总结》的讨论会上，广州市市委书记林树森亲自到场与专家和设计单位交流。《总结》形成几个共识：第一，拉开建设、开辟新区，多中心组团式网络型城市结构框架已见雏形；第二，以机场、港口、铁路为龙头，以“双快”交通体系为骨干的城市综合交通体系基本构建；第三，“山城田海”的生态城市架构与城乡生态安全格局初步形成；第四，旧城改造稳步推进，人口与产业得到有效疏解（潘安等，2004；广州市城市规划局、广州市城市规划编制研究中心，2004）。

　　广州市政府计划于2006年进行新一轮战略规划总结，重点研究战略规划与交通规划的问题，并继续研究纲要对概念规划所起到的推进作用，同时补充战略规划未涉及到的内容。

3 战略规划推动下的行动

　　广州的战略规划推动的行动包括重大项目的建设、多层次规划的编制、新的行政区划调整等三个方面。

3.1 重大项目建设

　　广州重大项目建设密切结合广州“南拓、北优、东进、西联”的空间发展战略。

　　南拓方面，广州完成和正在进行的重点项目有南沙港及南沙地区建设、大学城、会展中心、生物岛。南沙港已建成4个5万吨级深水泊位，另有6个5万吨泊位正在建设。与此同时，南沙资讯科技园首期工程已建成。2003年8月广州市政府与中国船舶工业集团签署了《关于推进广州南沙造船基地建设的合作协议》。2003年9月广钢集团和日本JFE钢铁株式会社签约，共同投资成立合资企业广州JFE钢板有限公司。2003年10月，广州发展实业控股集团股份有限公司与英国BP集团签订合作协议，在南沙建立珠三角最大的油库。“丰田”汽车生产基地已选址于南沙开发区的黄阁工业园。南沙将成为汽车基地、造船基地、钢铁基地、化工基地。大学城面积18平方公里，规划人口35-40万，有包括中山大学、华南理工大学等在内的10余所高校入驻，可容纳14万学生，已于2004年9月开学。琶洲会展中心于2004年建成，已成为中国出口商品交易会（广交会）的主会场，琶洲会展中心建筑总面积70万平方米，首期占地43万平方米，建筑面积39.5万平方米，已建成16个展厅，是目前亚洲最大的会展中心。作为生物高新技术产业基地的生物岛正在建设中。

　　东进方面，广州完成和正在进行的重点项目有珠江新城、广州科学城、广东奥林匹克体育中心。珠江新城作为广州市21世纪城市中央商务区（CBD）的一个重要组成部分，将发展成为集国际金融、贸易、商业、会展、文娱、外事、行政和居住等城市一级功能设施，推动国际文化交流与合作的基地。目前广州正在建设珠江新城的主要四个公共建筑：广州歌剧院、广东省博物馆、广州市第二少年宫、广州图书馆新馆。广州科学城是东部产业带的重要组成部分，位于广州市中心城区东北部，规划面积37.47平方公里，是以高科技制造业为基础，以推进科学研究和开发、培育创新环境，促进产业结构的调整和经济发展，最终发展成科学研究综合体为目标的多功能新城区。目前广东省、广州市的重大科技项目以及一批高水平的科技项目如台湾光宝科技园、南方高科等都选址在科学城。美国光电子项目、德国通讯设备研发项目、国家重点光机研究所等项目的谈判正在顺利进行。广东奥林匹克体育中心总用地面积逾1平方公里，是2001年第九届全运会的主场馆。中心建成包括容纳8万人的奥林匹克体育场、曲棍球场、棒垒球场、射箭场、水上运动中心、手球馆、马术场在内的九个运动项目场馆，并按国际标准配套新闻中心和运动救护科研中心。该体育中心还将成为亚运会的主赛场。

　　北优方面，广州完成了白云国际机场的一期工程。目前广州客货运航空已全部搬至该机场，运输能力逐年上升，是国家的三大枢纽机场之一。同时，生产日产乘用车的风神汽车有限公司也选址在花都区。

3.2 多层次规划的编制

　　战略规划推动了多个层次规划的编制。首先是广州市城市总体规划。战略规划首先推动了番禺、花都两个片区发展规划的编制。随后将两个片区发展规划的成果纳入总体规划，这样就形成了《广州市城市总体规划（2001-2010）》。根据发展时序的需要，在总体规划的基础上又编制了近期建设规划。其次，广州老八区图则化的分区规划。战略规划并不能直接指导城市建设，因此广州市城市规划局在战略规划指导下组织编制了图则化的分区规划，并把这些分区规划进行数字化，形成了分区规划的“一张图”数字化平台。从此，规划管理可以完全通过该平台进行，大大提高了规划管理的效率。第三，为了使广州市的规划管理更加有法可依，广州正在推进制定《广州市控制性详细规划实施细则》。此外一些重点地区的规划正在编制中。

　　　　　　　

3.3 新的行政区划调整

　　2005年4月28日国务院正式批准广州行政区划调整，撤销了东山区、芳村区，将东山区和越秀区合并为新的越秀区，将芳村区和荔湾区合并成为新的荔湾区，同时新增了南沙区、萝岗区。这次调整一方面有利于广州原八区的管理、资源的整合，另一方面更有利于新设两区的发展。对照广州未来的空间结构，南沙区位于广州南拓轴上，而萝岗区也位于广州东进轴上，因此行政区划调整后的广州城市布局将更契合“南拓”、“东进”战略。从这个意义上说，新设的南沙区、萝岗区将是未来广州经济新的增长点。

4 重大新事件与战略规划

　　规划不可能预见未来发生的所有事情。战略规划后广州面临了规划所未预见到的新事件。然而广州战略规划由于其战略性和框架性，这些事件并没有阻碍战略规划的实施；相反，这些事件的发生加速了战略规划目标的达成及其策略的实施。本文以武广快速铁路线广州新客站的建设以及广州2010年亚运会申办成功来阐述重大新事件与战略规划的关系。

4.1广州新客站的建设：“西联”战略的新诠释

　　2003年有关方面开始筹建武广快速铁路线广州新客站。新客站地区位于广州都会区与佛山中心组团之间，是两个城市相互联系并与东莞相连的必经之处，尤其是周边港澳等外向型企业较多，因此具有得天独厚发展珠江三角洲多种产品销售、展示功能的条件，同时可发展周边地区中小企业管理总部的商务活动功能和旅游功能。这令战略规划中的“西联”战略有了更切实的落脚点，佛山和广州的联系将通过新客站而变得更加密切。因此新客站及其周边地区可以定位为区域枢纽、都市窗口、活力新城、生态城市。

4.2 2010年亚运会：广州的新机遇

　　2004年广州没有悬念地取得了2010年亚运会的举办权。这将对广州的社会、经济、文化、城市建设与形象等方面产生深远影响；广州迎来了迈向国际化、提升城市竞争力的空前机遇；未来5年广州城市发展将利用举办亚运会的契机，着力打造现代亚运城市。在战略规划指导下，《“亚运城市”广州——面向2010年亚运会的广州城市规划建设纲要》提出了“两心四城”的亚运会重点发展地区空间格局，两心指天河新城市中心、广州新城中心，四城指奥体新城、大学城、白云新城、花地新城。由此确定了广东奥林匹克体育中心和天河体育中心作为市级复合型体育中心，广东奥林匹克体育中心为主赛区；在广州新城、大学城、白云新城、花地新城新建地区性的体育中心，组成专项体育功能互补、型制独立并兼容全民健身活动的多中心组合体育设施网络。

　　　　　　　　　　　　

5 战略规划：应对、检讨、行动

　　从广州战略规划的编制和实践过程，本文总结广州战略规划具有如下几个特征。第一，战略规划是应对现实问题的，从方法上是“问题导向”的。广州战略规划重点解决了城市空间扩大后城市空间发展的取向的问题。第二，战略规划的成果是战略性的，达成了广州城市发展的共识。战略性的（或者说框架性的）成果对于一个城市的作用比细致、详细的规划更为重要。在广州，一个被确定的战略规划成了城市发展讨论的共同平台。第三，战略规划是面向实施的，指导了广州的规划、管理、建设。广州战略规划后几年的实践很好地说明了这个问题。第四，战略规划是弹性的、开放的，新的事件可以不断补充和完善战略规划。第五，战略规划是滚动的，需要不断检讨、反思。这样，战略规划才能一直保持生命力，发挥指导城市发展的作用。

　　进而，从战略规划与行动规划的关系来看，战略规划实际上是不断循环的规划过程中的重要一环。就战略规划本身而言可以分为不断循环的三个阶段。第一阶段，战略规划是对现实问题的应对。广州战略规划当初的产生就是对广州发展中现实问题的应对。战略规划通过不断的检讨探索实现目标的可能途径。第二阶段，战略规划提出一系列“可能途径”指导现实的行动。广州战略规划所提出的一系列“途径”指导了战略规划以来一系列规划及其实施，发挥了战略规划的作用。第三阶段，新的行动又会产生新的现实问题，需要新的检讨。广州战略规划实施三年后进行了实施总结，也就是出于这样的目的。这样第三阶段又会回到第一阶段，新的一轮又开始了。